La convergence ou le défi de l’interministérialité

Les administrations ministérielles sont nombreuses et trop cloisonnées. L’étanchéité de ces structures conduit à  une multiplication des initiatives et débouche parfois sur de réelles contradictions entre les actions menées.

Le gouvernement semble prendre conscience que la stratégie des programmes sectoriels ne peut être efficace en l’absence d’une convergence des politiques publiques dont le défaut pèse fortement sur les performances économiques et sociales. Le premier mérite des Assises de Skhirat sur la gouvernance est d’éclairer les différentes facettes du concept de la convergence des politiques publiques. Le second est de faire une revue presque exhaustive de ce que les ministères ont entrepris pour donner à la convergence un contenu programmatique. On observe, toutefois, que les actions des ministères ont surtout porté sur la mise en œuvre de dispositifs pour assurer une plus grande efficacité des processus de construction des programmes, de l’identification des projets, voire du déploiement de mécanismes de prise de décisions et de leur suivi. Seuls quelques ministères (Finances, Industrie, Agriculture) ont mis aussi le doigt sur les points de convergence qui restent à construire, les leviers qu’il faudrait actionner pour assurer une plus grande coordination des stratégies et des politiques et promouvoir la cohérence au service du développement. Plus parlant est le silence sur les impératifs institutionnels qui garantissent l’harmonisation des modes d’intervention publique. Il est surprenant que ce «forum ministériel» n’ait pas consacré aux questions de l’interministérialité, de la déconcentration et de la concertation l’intérêt qu’elles suscitent dans une approche évaluative de la convergence des politiques publiques. Car ce sont ces mécanismes institutionnels, les règles qu’elles formulent et les organes chargés d’émettre ces règles et de les appliquer, qui impulsent et donnent de la profondeur à la convergence des politiques publiques.

Dans le travail gouvernemental, les administrations ministérielles ont pour mission de concevoir les politiques publiques et de fixer les objectifs à leurs services. Ces administrations sont nombreuses et trop cloisonnées. L’étanchéité de ces structures conduit à une multiplication des initiatives et débouche parfois sur de réelles contradictions entre les actions menées. La coordination est le contrepoids nécessaire de la spécialisation ministérielle. C’est à la Primature de jouer le rôle qui doit être le sien dans la conduite du travail gouvernemental : assurer les cohérences indispensables entre ministères en matière de décision de politique publique, d’évaluation et de suivi de l’exécution des décisions. L’inter-ministérialité, base de toute réponse à la convergence, ne constitue pas encore une pratique structurée et convenablement organisée. Le chef du gouvernement, responsable de cette coordination, est aujourd’hui dépourvu des structures requises pour la mettre en œuvre. La coordination n’a pas de caractère systématique et s’exerce souvent comme une fonction d’«arbitrage» entre logiques verticales. Elle est le plus souvent ponctuelle, au gré des projets et souvent des urgences.

Le constat est unanime pour affirmer que l’obstacle majeur tient aussi à un défaut de déconcentration. Les actions menées jusqu’à présent restent empreintes de verticalité et cloisonnées entre services centraux et services extérieurs. Le transfert de moyens et des pouvoirs à l’échelon déconcentré est encore insuffisant, en l’absence d’un support juridique et du champ limité de la globalisation des crédits. La déconcentration renferme un potentiel de convergence pour être le vecteur d’une territorialisation des actions publiques. A condition qu’elle s’appuie sur des dispositifs favorables à la transversalité des actions autour du représentant territorial de l’Etat.

Aujourd’hui, l’autorité ou la légitimité politique et la compétence technique ne suffisent pas à donner aux décideurs publics les moyens d’agir en harmonie ; cette capacité doit être construite dans une relation avec un ensemble d’acteurs (entreprises, associatifs, simples citoyens…). La convergence renvoie justement à la capacité de ce système d’acteurs de produire des politiques publiques efficientes sur l’ensemble du territoire. Elle fait appel à la fois à une coordination des actions, ce qui nécessite un processus de synchronisation, mais aussi à une cohérence qui sous-entend la reconnaissance des finalités communes à atteindre. D’où la nécessité de rendre la concertation plus effective dans l’élaboration de stratégies pour dégager des priorités d’action enrichies par les points de vue des acteurs.

Il est manifeste qu’une politique publique ambitieuse, impliquant plus d’une vingtaine de départements ministériels, ne peut se construire sur la seule addition des stratégies spécifiques développées par les ministères en charge de ces différents champs. Ces stratégies impliquent un ensemble d’institutions dont les collectivités locales, les services déconcentrés de l’Etat, les institutions de la société civile ou des milieux professionnels, le secteur privé. L’émergence d’une politique publique coordonnée, concertée, s’appuyant sur l’ensemble des ressources des administrations et mobilisant toutes les volontés implique donc de disposer d’un pilotage interministériel à la fois fort et efficace de la stratégie de développement.