Haro sur le départementalisme

La coordination, la convergence et la cohérence des politiques publiques apparaît de plus en plus nécessaire pour prendre correctement en charge les nouveaux enjeux de la transversalité. Cela remet visiblement en question les modes organisationnel, instrumental et politique actuels de la décision publique.

Faisant l’exégèse du discours du Trône, le Premier ministre a mis l’accent, dans sa communication au Conseil de gouvernement de la rentrée, sur l’impératif de rationaliser «la gestion des politiques sectorielles sur la base d’une vision stratégique intégrée garantissant l’interraction nécessaire entre les différentes stratégies sectorielles». Parions que l’agenda gouvernementale de l’année 2011 fera une place de choix à la recherche d’approches appropriées pour réaliser la convergence entre les plans sectoriels. A une année de la fin de la législature, il était temps que le gouvernement se soucie des effets pervers des dysfonctionnements dans la prise de decision sur des questions clés du développement économique et social. Cette exigence de cohérence se fonde sur des raisons qui relèvent à la fois de l’efficacité et de la qualité de l’action publique : efficacité parce que la cohérence est un moyen d’améliorer l’incidence des ressources limités dont dispose l’Etat ; qualité parce que la cohérence permet de déceler les interférences et les incompatibilités éventuelles, et, de toute évidence, la complémentarité entre les différentes politiques sectorielles mises en œuvre.

Normalement, la spécialisation sectorielle a pour objectif d’améliorer la cohérence et l’efficience des activités gouvernementales, et de faire face de manière plus efficace à des problèmes complexes et différenciés. Chez nous, elle a abouti à ce que l’on peut désigner par le terme de «départementalisme». En effet, les départements ministériels fonctionnent souvent comme des organisations séparées, travaillent essentiellement de façon cloisonnée, fragmentée, exerçant leurs attributions selon des processus de décision fermés.

Chaque ministère possède donc ses priorités, sa programmation, ses normes propres. Le ministère des finances œuvrant en faveur des équilibres macroéconomiques et de la croissance, le ministère de l’équipement s’attachant à la programmation des infrastructures, le ministère de l’industrie s’efforçant d’améliorer la production industrielle, etc. Ils produisent par conséquent des résultats isolés, et sont aussi moins susceptibles de participer au type d’activités horizontales qui seraient nécessaires pour atteindre des objectifs interministériels. Le départementalisme génère parfois une concurrence interne entre départements désireux de servir leurs propres buts et intérêts sectoriels. Ces intérêts sont souvent associés à des philosophies, des langages ou des méthodes profondément enracinées dans les différents ministères.

Pourquoi observe-t-on un tel comportement ? Trois raisons majeures, organisationnelle, politique et instrumentale, entravent la coordination des décisions, la convergence des objectifs et des moyens.

Primo, une raison organisationnelle : le gouvernement compte une pléthore de ministres, les structures et les attributions ministérielles ne sont pas stables, la déresponsabilisation des ministres face à leur administration fait que la culture bureaucratique, obéissant à certaines habitudes, croyances et rituels, finit par imprégner les processus de prise de décision.

Secundo : une raison politique, la défaillance de la Primature comme lieu d’élaboration des décisions stratégiques. La structure et le fonctionnement du gouvernement obéissent à de multiples considérations qui ne sont pas toutes de pure rationalité : la pondération politique, la représentation de la technocratie, la prégance des réseaux stratégiques, les processus de négociations, de conflits et de consensus entre acteurs gouvernementaux et intérêts non gouvernementaux. Dans ce contexte, la Primature, pourtant forte de sa légitimité, n’agit pas comme un réel centre de mise en cohérence des décisions ministérielles; elle reste mal adaptée à un pilotage efficace du travail gouvernemental et au commandement de l’administration, à l’élaboration de véritables stratégies et à la prise en compte de grands problèmes interministériels, à la conduite d’une politique de développement.

Tertio, une raison instrumentale, l’absence d’un outil stratégique de prospective et de mise en cohérence des décisions de politiques publiques. Encastré dans son court termisme et gêné par la complexité de la mise en œuvre d’un cadre de dépense à moyen terme, le Budget ne peut se métamorphoser en un outil de décision stragique malgré son souci de programmation pluriannuelle. Balloté entre la timide initiative d’inscrire la prospective dans le paysage de la décision publique et la courageuse relance du Plan comme instrument d’anticipation et d’évaluation des politiques publiques, le HCP n’a pas rencontré tout l’appui à l’appropriation collective de sa démarche.

Depuis l’achèvement du Programme d’ajustement structurel, le Maroc a du mal à se doter d’un cadre global de définition d’une stratégie de développement. Les problèmes auxquels se heurtent les pouvoirs publics de nos jours sont complexes et souvent liés à des questions à caractère horizontal. La coordination, la convergence et la cohérence des politiques publiques apparaît toutefois de plus en plus nécessaire pour prendre correctement en charge les nouveaux enjeux de la transversalité. Cela remet visiblement en question les modes organisationnel, instrumental et politique actuels de la décision publique.