Abdelali Doumou, économiste : quelle régionalisation pour le Maroc ?

La réforme de la Région est à l’ordre du jour. Certes du côté des pouvoirs publics, ce sont plus les contingences politiques liées à l’évolution de la situation au Sahara marocain qui sont la motivation majeure en faveur d’une réforme de la Région, mais, en fait, c’est l’amenuisement de la capacité institutionnelle de l’Etat face à des demandes sociales, croissantes et pressantes, qui constitue un impératif structurel en vue d’un nouveau redéploiement au niveau des territoires. De fait, la redéfinition des rapports de l’Etat au territoire et la réforme de la Région devraient mener vers des stades souhaités de «moins d’Etat» et de «mieux d’Etat».
Dès lors, il est sûr, qu’à l’avenir, c’est autour des problèmes économiques et sociaux que s’animerait la vie politique régionale. C’est, aussi, de la richesse de la vie politique régionale qu’émergera l’enracinement d’une conscience régionale. C’est pourquoi, malgré les progrès réalisés par la décentralisation au Maroc, la réforme de la Région ne peut conduire à une véritable amélioration de la capacité institutionnelle de l’Etat que si elle représente une véritable réforme de l’Etat à plusieurs paliers : une réforme du mode de décentralisation ; une réforme du mode de déconcentration ; une réforme du mode de gouvernance des finances publiques (déconcentration financière) ; et une réforme de la loi sur les partis politiques et du système électoral.
La réforme de la Région, dans son acception large, passe par la réponse à sept grandes questions.

Quel découpage géographique ? Quelles vocations économiques ?

Le découpage territorial des Régions a représenté un objet de débat, dans toutes les expériences de décentralisation. Au cœur de ce débat, l’identification des variables axée autour de la géographie, l’histoire, la politique et l’économie.
En fait, la question du découpage régional est étroitement liée aux compétences conférées à la Région. Or, dans les différentes expériences réussies de décentralisation, le territoire régional est le niveau spatial optimal où une politique d’aménagement du territoire doit être conçue, en tant que vecteur d’une stratégie de développement durable.
En effet, dans l’histoire du Maroc, l’Etat a, toujours, joui d’une grande unité territoriale. Aussi, les différentes expériences de construction régionale n’ont-elles jamais été édictées par des exigences politiques d’autonomie mais par des impératifs de décentralisation-déconcentration en vue de renforcer la capacité institutionnelle de l’Etat. Ainsi, le projet de délimitation régionale devrait tenir compte de la diversité humaine, culturelle et spatiale tout en étant étroitement articulé avec une identité nationale ciment de l’unité nationale.
La délimitation géographique des Régions est une entreprise de polarisation du territoire autour de plusieurs entités territoriales centrales  associées (villes grandes et moyennes à vocation économique) à des espaces périphériques complémentaires. Le projet territorial le plus pertinent, au niveau régional, serait, alors, une incitation des zones différentes par leurs activités, et leur niveau de développement à s’associer dans un même ensemble régional en privilégiant les mécanismes de synergie et de solidarité.

Quelle autonomie, quelles prérogatives et quels moyens ?
 
La réforme de la Région implique la définition du degré et du type d’autonomie relative conférée aux territoires dans leur rapport à l’Administration centrale. Entre la situation actuelle, où le degré d’autonomie de la Région est presque inexistant, et le modèle des Länder d’un Etat fédéral comme l’Allemagne, il existe une variété de situations intermédiaires où il est possible de définir un degré et un type d’autonomie des Régions optimal.
Mais la question de l’autonomie institutionnelle des Régions soulève, en même temps, un problème corollaire, celui de leur autonomie financière. A terme, la viabilisation des Régions dépendrait de leur degré d’autonomie financière. Aujourd’hui, l’autonomie financière des Régions est faible. Même les Régions les plus dynamiques, au plan économique (le Grand Casablanca, Marrakech-Tensift-Al Haouz, Souss-Massa Draa et Tanger-Tétouan) génèrent des recettes fiscales au profit de l’Etat qui sont en deçà des ressources financières publiques qui leur sont allouées.
Un débat sur le type et le degré d’autonomie relative des Régions implique également la discussion des prérogatives et des moyens à leur conférer. Exemples de questions posées : Faut-il garder la dualité existant entre le pouvoir de délibération des Conseils Régionaux et le pouvoir d’exécution octroyé, aujourd’hui, à l’administration territoriale sous la responsabilité des walis ? Si oui, quelles sont les réformes d’optimisation à opérer pour doter les Conseils régionaux d’un véritable pouvoir de délibération (Parlement régional) et d’un regard sur l’exécution (contrôle de l’exécution) tout en érigeant les walis en une institution interministérielle ?
Ou bien, convient-il de dépasser cette dualité en transférant aux Régions, au-delà du pouvoir de délibération, le pouvoir d’exécution ? Dans ce cas, il faudrait s’assurer de garantir aux Régions les compétences et les moyens nécessaires pour réussir leurs missions d’exécution tout en évitant de doter la Région, à l’instar de l’expérience française, d’une administration d’exécution pléthorique qui alourdirait un système administratif déjà fortement bureaucratisé.

Quelle organisation régionale de l’administration pour une plus grande déconcentration financière ?

Les développements politiques qu’a connus le Maroc, notamment depuis la décennie 1990, n’ont pas conduit à une connexion des évolutions de la décentralisation et de la déconcentration. Les différentes réformes de la décentralisation ont abouti à la mise en place de collectivités locales avec de larges prérogatives. Mais les moyens financiers et humains mis à leur disposition n’ont pas suivi et ne dépassent guère 10% des ressources publiques allouées, globalement, au niveau national.
Les limites du système institutionnel marocain se traduisent, dans les faits, par une faible capacité institutionnelle de l’Etat due, en grande partie, au type de déconcentration mis en œuvre au Maroc et qui souffre de nombreux écueils.
D’une part, l’Etat n’a pas une vision homogène de ses implantations territoriales, la déconcentration se traduit par une grande dispersion des découpages et représentations régionales et provinciales des administrations. Cette situation est due à l’existence d’une pluralité des perceptions de la Région au sein des secteurs de l’Administration en raison des logiques et contraintes fonctionnelles qui fondent les actions publiques (logiques naturelle, économique, financière, géographique, hydrique, administrative, etc.). Une telle dispersion explique le déficit de cohérence et d’efficience de l’action publique au niveau des territoires.
D’autre part, la déconcentration en place est de nature sectorielle, verticale et descendante. Elle se traduit par des relations entre chaque ministère et ses services extérieurs, mais sans une mise en cohérence des actions publiques au niveau des territoires. Il en découle une faible synchronisation (programmation dans le temps) et un déficit de coordination de l’action de l’Etat (programmation dans l’espace) au sein des territoires. La déconcentration est, de plus, partielle, car le transfert des prérogatives et des moyens en faveur des services administratifs déconcentrés est insuffisant. La déconcentration est  inégale, car elle s’opère à des rythmes variables en raison des contraintes fonctionnelles selon les départements administratifs.
L’analyse des limites de la déconcentration au Maroc milite pour une réforme qui vise un nouveau redéploiement de l’Etat dans une double perspective de la territorialisation des politiques publiques et du renforcement de la décentralisation régionale conformément aux orientations du discours royal d’Agadir (décembre 2006).
Quatre vecteurs majeurs fondent ce projet de réforme de la déconcentration :
w c’est une nouvelle conception de la déconcentration qui procède d’une réforme de l’Etat dans ses structures, son organisation et ses modes d’intervention conformément à une nouvelle culture politico-administrative qui s’inscrit pleinement dans la démocratisation en cours et que symbolise «le nouveau concept de l’autorité».
w une véritable territorialisation de l’action publique implique plus de prérogatives et des moyens afin de renforcer la capacité institutionnelle de l’Etat au niveau régional.
  Le «moins d’Etat» au niveau central se traduirait par un «mieux d’Etat» au plan régional à travers la mise en place d’une institution interministérielle, responsable de l’exécutif au sein des territoires et qui pourrait aspirer à plusieurs statuts : un wali avec un nouveau statut qui renforce son pouvoir, ou bien un Premier ministre d’un gouvernement régional.
w La déconcentration de l’action de l’Etat doit être menée de pair avec le renforcement de la décentralisation. Un exécutif fort au niveau régional peut coexister avec un législatif fort où le Conseil régional jouerait le rôle d’un Parlement régional au sein duquel sont délibérées les politiques publiques régionales, et qui exerce un véritable contrôle de leur exécution.
w La nouvelle conception de la déconcentration devrait consolider l’unité territoriale de l’action de l’Etat à travers le développement de la collégialité interministérielle dans les territoires.

Quelle redistribution des rôles des collectivités locales ?

Les différentes réformes de la décentralisation ont conduit, au Maroc, à l’émergence de collectivités locales pourvues de larges compétences. En dépit des particularités liées au niveau de représentation (local, provincial et régional), les différentes collectivités locales se sont vues confier les mêmes missions : le développement économique et social avec ses diverses exigences. Toutefois, les politiques territoriales souffrent, aujourd’hui, de grands chevauchements entre les échelons du territoire qui sont la source de déperditions des ressources financières, déjà rares, et d’incohérence des interventions.
Ainsi, les communes rurales et les municipalités des villes petites, moyennes et grandes devraient se positionner dans la politique de proximité afin de garantir les services publics essentiels aux populations : eau, électricité, éducation, santé, culture et urbanisme. Les municipalités, notamment dans les villes moyennes et grandes, seront confrontées aux défis du logement, de l’environnement et du développement urbain.
Les conseils provinciaux et préfectoraux n’ont pas pu réussir leur affirmation ni politique, en termes de représentation, ni financière en raison de la modestie des moyens. Situés au niveau intermédiaire entre une région gestante et des communes et municipalités en développement, de tels conseils ont échoué dans la construction de leur vocation territoriale. Au regard de la pénurie des ressources allouées, de la multiplicité des niveaux d’intervention et de l’incohérence des actions de développement territorial, le conseil provincial gagnerait en efficacité en exerçant la politique provinciale en toute subsidiarité par rapport à la région. Même dans l’expérience française de décentralisation plus ancrée que celle du Maroc, la réforme en cours met en cause le niveau départemental.
L’instauration d’une complémentarité entre les collectivités locales induirait une logique d’optimisation des ressources dans le cadre d’orientations économiques et sociales clairement définies au sein de chaque territoire régional. L’élaboration d’un code relatif à l’organisation territoriale des pouvoirs devrait être envisagé pour consacrer une telle redistribution des rôles avec une plus grande lisibilité.

Quelle allocation des ressources publiques ?

Les Régions marocaines sont loin d’accéder à une autonomie financière. Même les entités régionales les plus dynamiques ne peuvent générer des recettes fiscales suffisantes pour  assurer le financement de leur propre développement régional. Aussi, vivent-elles des transferts financiers effectués par l’Etat. Or, les paramètres qui président à l’allocation des ressources au profit des Régions échappent à toute logique d’efficience, de compétitivité et de solidarité. En effet, l’allocation des ressources financières publiques ne semble bénéficier ni aux territoires compétitifs (critère de pertinence économique), ni aux Régions marginalisées (critère de solidarité), ni aux Régions montantes (critère d’efficience).
De fait, c’est une logique ponctuelle et mouvante qui préside à la redistribution des ressources publiques au niveau des territoires. La classification de l’ordre des Régions par degré d’importance des financements alloués varie d’une année à l’autre avec une constance : la primauté de la Région de Rabat-Salé-Zemmour-Zaër, suivie du Grand Casablanca au cours de la période 2006-2010. En revanche, pour les autres Régions, les positions changent d’un exercice fiscal à l’autre.
La politique étatique de la Région de demain est appelée à contribuer au renforcement des territoires compétitifs afin de générer des ressources fiscales suffisantes nécessaires à une redistribution en faveur des Régions, actuellement, dépourvues de moyens (solidarité inter-régionale).
C’est la focalisation des ressources publiques sur les Régions à forte vocation économique qui garantirait, à terme, le financement, dans le cadre de la solidarité inter-régionale, des Régions, aujourd’hui, dépourvues.

Quels outils pour la planification stratégique ?

Tout projet de réforme de la Région  devrait aspirer à concilier entre le renforcement de la décentralisation et le développement de la déconcentration avec un meilleur équilibre entre le pouvoir de délibération et de contrôle de l’exécution conféré au Conseil Régional, d’une part, et le pouvoir d’exécution accordé à l’administration territoriale réunie sous l’autorité d’un wali, en tant qu’institution interministérielle, de l’autre.
Dans le cadre de ce scénario, la question des moyens humains et financiers qui constituaient une contrainte majeure à l’émancipation des Régions trouve des éléments pertinents de réponse. La recherche d’une meilleure décentralisation n’est pas synonyme seulement de l’accès du président du Conseil régional au statut d’ordonnateur et de l’injection de moyens financiers additionnels au sein des budgets des Conseils régionaux au départ insignifiants (moins de 1%). Cette revendication focalise sur des dimensions secondaires de la politique territoriale, car l’importance des collectivités locales, dans leur ensemble, est limitée par les 10% des moyens financiers qui leur sont alloués et par leur faible capacité d’ingénierie en matière de développement territorial. Quelles que soient les améliorations à porter dans le cadre de cette vision, le résultat serait modeste car il n’affecterait pas le problème central de la gouvernance des ressources financières accordées aux politiques publiques mises en œuvre dans les territoires, soit 90% du total des ressources publiques allouées. En revanche, la recherche d’une meilleure décentralisation réside dans l’existence d’une politique publique territoriale unique et soumise, tant dans son élaboration que dans sa mise en œuvre, à la sanction démocratique des populations. En effet, l’unicité de la politique publique au niveau du territoire régional, délibérée et contrôlée par le Conseil régional, renforcerait le rôle des élus dans la gouvernance de l’essentiel des ressources allouées par l’Etat aux territoires.
Le Conseil régional élu, érigé en véritable Parlement, aurait besoin seulement des moyens nécessaires à son fonctionnement et devrait recourir, pour consolider ses capacités d’ingénierie en matière de développement régional, à la mise en place d’Agences de développement régional différentes  tant dans leur philosophie que dans les missions qui leur seront dévolues par rapport aux agences actuelles. Ces nouvelles agences seraient appelées à doter les conseils élus des compétences nécessaires à la planification stratégique et à l’évaluation des politiques régionales mises en œuvre.

Quels modes de scrutin pour des Régions compétentes ?

Le système électoral en vigueur explique, en grande partie, le déficit d’éthique et de compétence des élites élues dans les Conseils régionaux.
La mise en place d’un scrutin de liste au suffrage universel qui permet l’élection des conseillers et du bureau, au niveau régional (la première liste dans les votes acquiert 51% des sièges et du bureau, les autres listes seraient représentées à la proportionnelle), améliorerait la qualité des élites élues et conduirait à une meilleure responsabilisation régionale des conseillers.

*Abdelali Doumou a été président de la Région de Marrakech Tensift-Al Haouz